TS. DOÃN HỒNG NHUNG – Khoa Luât, Đại học Quốc gia Hà Nội
Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá. Nó không phải là hàng hóa thông thường mà là một tư liệu sản xuất đặc biệt trong sản xuất và đời sống. Theo pháp luật nước ta, Nhà nước là người duy nhất có đầy đủ quyền năng của một chủ sở hữu và đất đai thuộc sở hữu toàn dân (SHTD). Nhà nước chiếm hữu đất đai thông qua các hoạt động địa chính: điều tra khảo sát, đánh giá, phân loại đất, lập bản đồ địa chính. Nhà nước định đoạt đất đai thông qua các quyết định hành chính như:
Giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, công nhận và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (QSDĐ), gia hạn QSDĐ, quy định hạn mức sử dụng đất, xác định khung giá các loại đất. Nhà nước sử dụng đất gián tiếp thông qua việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, hay chuyển mục đích sử dụng đất. Nhà nước thu thuế sử dụng đất, thuế chuyển QSDĐ, phí và lệ phí, thu tiền sử dụng đất. Người sử dụng đất (NSDĐ) chiếm hữu trực tiếp đất đai, trực tiếp khai thác các nguồn lợi từ đất. NSDĐ được định đoạt hạn chế về QSDĐ, được tặng cho, để lại thừa kế, cho thuê, cho thuê lại đất đai.
Việc xây dựng và cụ thể hóa chế định SHTD về đất đai đã được quy định trong các văn bản pháp luật, nhưng chưa có sự thống nhất. Bộ luật Dân sự năm 2005 (BLDS) quy định “đất đai thuộc hình thức sở hữu nhà nước (SHNN)”, còn tại Điều 17, Điều 18 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và khoản 1 Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 đều quy định “đất đai thuộc SHTD”. Sự bất cập này cần phải được làm rõ trong quá trình hoàn thiện chính sách pháp luật về đất đai.
1. Chế định sở hữu đất đai của Nhà nước qua các thời kỳ
1.1. Giai đoạn từ sau cách mạng tháng Tám 1945 đến giai đoạn có Luật Đất đai 1987.
Từ bản Cương lĩnh đầu tiên năm 1930, Đảng ta đã nhận định “Có đánh đổ đế quốc chủ nghĩa mới phá được cái giai cấp địa chủ và làm Cách mạng thổ địa được thắng lợi”. Xuất phát từ nhận định đúng đắn này, Đảng ta đã giương cao khẩu hiệu “Tịch ký hết thảy ruộng đất của bọn địa chủ ngoại quốc, bốn xứ và các giáo hội, giao ruộng ấy cho trung và bần nông”. Trong Luận cương chính trị năm 1930, Đảng ta đã xác định “Quyền sở hữu (QSH) ruộng đất thuộc về chánh phủ công nông”.
Sau Cách mạng tháng Tám, Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa được thành lập. Trong nước Việt Nam mới, các quy định về ruộng đất trước đây đều bị bãi bỏ. Năm 1949, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh giảm tô và ra chỉ thị chia ruộng đất các đồn điền, trại ấp vắng chủ cho nông dân. Năm 1953, Quốc hội nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ban hành Luật Cải cách ruộng đất. Nhà nước chủ trương tịch thu ruộng đất của địa chủ, cường hào trao cho dân cày, đồng thời xác định QSH của họ trên những diện tích đất đó. Năm 1954, Miền Bắc hoàn toàn giải phóng, đất nước ta tạm thời chia cắt thành hai miền. Năm 1955 đến năm 1957, nhiều làng xã ở miền Bắc, miền Trung còn tồn tại phần lớn ruộng đất công bao gồm quan điền (ruộng thuộc SHNN) và các loại ruộng công của làng. Những diện tích này hình thành từ nhiều nguồn gốc, lịch sử khác nhau. Những đất này do các cá nhân hiến, tiến cúng dưới nhiều hình thức: làm phúc, đặt hậu hoặc do khai phá tập thể hoặc là trong quỹ đất của làng. Cả hai loại ruộng đất trên được các làng xã sử dụng theo quy tắc trong Hương ước của làng. Hoa lợi thu được từ những diện tích này, họ dành cho việc thờ cúng, lễ hội làng, tặng đồ vật cho những người đi lính, đi phu, cho những người già không nơi nương tựa, cho trẻ em mồ côi… Lợi tức còn lại, làng sẽ chia đều cho các thành viên là nam giới từ 18 đến 60 tuổi. Làng nào giàu có thì chia cho cả những người từ 15 tuổi đến 18 tuổi. Cứ khoảng 3 năm đến 6 năm thì diện tích ruộng này lại được chia lại một lần. Việc sử dụng, chia cấp ruộng đất công lúc đầu được các giai tầng xã hội đồng tình ủng hộ, vì dân có đất để cày cấy và không phải đi thuê của địa chủ, đồng thời, khi cần các chi phí cho cộng đồng thì người dân không phải đóng góp vì đã có các khoản ruộng đất phục vụ cho thờ cúng và chi phí hành chính. Các quan lại trong làng cũng đồng tình vì họ có quyền lợi từ cả hai loại ruộng đất đó. Vì vậy, qua nhiều đời, ruộng đất công làng xã không bị xâm phạm. Các Hương ước của các làng quy định về thể lệ sử dụng, chia cấp ruộng đất, xử phạt, tạo ra sự công bằng. Từ năm 1954-1957, Đảng và Nhà nước chủ trương thực hiện khôi phục nền kinh tế sau chiến tranh và phấn đấu hoàn thành những nhiệm vụ của cách mạng dân tộc dân chủ. Với khẩu hiệu người cày có ruộng, Đảng và Nhà nước ta đã hoàn thành Cải cách ruộng đất với một loạt các biện pháp giúp nông dân sau khi được chia ruộng đất và các tư liệu sản xuất khác đã từng bước khôi phục nền kinh tế nông nghiệp. Với chính sách này, trong xã hội có rất nhiều các thành phần kinh tế, nhiều cá nhân, cộng đồng dân cư sử dụng đất. Mỗi một chủ thể, một thành phần kinh tế tương ứng với một hình thức SHĐĐ, tài sản nhất định. Điều 11 Hiến pháp năm 1959 đã ghi nhận nước Việt Nam dân chủ cộng hòa trong thời kỳ quá độ bao gồm các hình thức sở hữu về tư liệu sản xuất sau: SHNN tức là SHTD; sở hữu HTX tức là sở hữu của tập thể nhân dân lao động; sở hữu của người lao động riêng lẻ; sở hữu của nhà tư sản dân tộc. Từ quy định QSH về tư liệu sản xuất của nông dân, của những người làm nghề thủ công và những người làm nghề riêng lẻ và các nhà tư sản dân tộc, Nhà nước đã bảo hộ QSH về đất đai. Cụ thể, Điều 12 Hiến pháp 1959 đã quy định “những rừng cây, những đất hoang…mà pháp luật quy định là của Nhà nước thì đều thuộc SHTD”. Khi Nhà nước cần lấy ruộng đất để kiến thiết thành phố thì sẽ thu xếp công ăn việc làm cho người bị lấy ruộng đất hoặc bù cho một số ruộng đất ở nơi khác để họ làm ăn sinh sống và sẽ bồi thường thích đáng cho họ về những ruộng đất đã bị lấy1.
Điều lệ số 599-TTg về cải cách ruộng đất ở ngoại thành ngày 09/10/1955 quy định, tất cả những ruộng đất ở ngoại thành đã tịch thu, trưng thu, trưng mua thuộc phạm vi hoặc mở rộng thành phố hoặc kiến thiết công thương nghiệp đều thuộc QSH của Nhà nước. Những ruộng đất này không phân phát hẳn cho nông dân mà chỉ “cấp đất tạm thời” để họ có đất cày cấy. Toàn bộ số ruộng đất được cấp không được cầm, bán hoặc bỏ hoang. Ủy ban hành chính (UBHC) thành phố sẽ phát giấy chứng nhận quyền sử dụng ruộng đất cho họ2. Trong cải cách ruộng đất, khi Chính phủ trưng thu hoặc trưng mua ruộng đất của các tôn giáo để chia cho nông dân thì sẽ để lại cho nhà thờ, nhà chùa, thánh thất… một số ruộng đất đủ cho việc nuôi sống các nhà tu hành và thờ cúng. Số diện tích để lại do nông dân địa phương đề nghị (bình nghị) và do chính quyền cấp tỉnh chuẩn y. Những quy định này đã thể hiện rất rõ việc Nhà nước thừa nhận QSH ruộng đất của các tổ chức tôn giáo ở Việt Nam3. Những người làm công cho nhà thờ, nhà chùa cũng được chia một phần ruộng đất như những nông dân khác.
Để tiến hành công cuộc cải tạo xã hội chủ nghĩa (XHCN) nhằm cải tạo những quan hệ sản xuất không XHCN thành quan hệ sản xuất XHCN, văn kiện Đại hội Đảng lần thứ III Đảng Lao động Việt Nam có quy định về việc cải biến chế độ sở hữu cá thể và chế độ sở hữu tư bản chủ nghĩa về tư liệu sản xuất thành các hình thức khác nhau của chế độ sở hữu XHCN4. Đảng và Nhà nước ta chủ trương vừa bảo hộ những tư liệu sản xuất của người lao động riêng lẻ được quy định cụ thể trong Hiến pháp năm 1959, vừa cải tạo nền kinh tế cá thể theo con đường hợp tác hóa XHCN (Điều 14, 15, 16, 18 Hiến pháp năm 1959) dựa trên chế độ sở hữu tập thể về tư liệu sản xuất và lao động tập thể của xã viên. Nhà nước luôn khuyến khích nông dân tham gia vào hợp tác xã (HTX) nông nghiệp. Mô hình HTX sản xuất nông nghiệp được chia ra hai cấp bậc: bậc thấp và bậc cao. Trong đó, HTX sản xuất nông nghiệp sản xuất bậc thấp là hình thức quá độ để phát triển thành HTX sản xuất nông nghiệp bậc cao. Theo Thông tư số 449 - TTg ngày 17/12/1959 về việc ban hành Điều lệ mẫu HTX sản xuất nông nghiệp bậc thấp, ruộng đất được chia ra thành các loại sau: ruộng đất được Nhà nước cho phép khai phá thêm; ruộng đất được Nhà nước giao cho sử dụng; ruộng đất do xã viên góp vào khi vào HTX.
Việc khai thác đất hoang để phát triển diện tích sản xuất được Nhà nước khuyến khích, nhưng không được tự ý khai hoang, khoanh vùng để làm của riêng và đất khai hoang đó phải được Nhà nước cho phép. Đất hoang đã khai phá sau khi được UBHC tỉnh chấp nhận sẽ thuộc QSH tập thể của HTX. Khi khai hoang phải lựa chọn những thửa đất nào thích hợp để trồng trọt, chăn nuôi có ích. Nhà nước ưu tiên, khuyến khích trồng một số loại cây công nghiệp quan trọng phù hợp với chất đất như thuốc lá, bông, cao su, cà phê. Bên cạnh đó, Nhà nước còn căn cứ vào quy mô và quy hoạch của từng tổ chức để triển khai khai hoang và phân phối đất đai cho hợp lý. Vùng đất rộng lớn thì dành cho nông trường quốc doanh quản lý. Vùng đất tương đối nhỏ thì tùy từng trường hợp dành cho nông trường địa phương hoặc HTX nông nghiệp.
Nhà nước còn yêu cầu khi khai hoang, đơn vị khai hoang phải tôn trọng quyền lợi, phong tục tập quán của nhân dân, phải điều tra, nghiên cứu kỹ kế hoạch, tránh phạm phải đất đai, đường sá, mồ mả của đồng bào. Trong trường hợp cần thiết, phải dựa vào các đơn vị, cơ quan để đáp ứng quyền và lợi ích của đồng bào, phải dựa vào các cơ quan đoàn thể để vận động đồng bào đồng ý, ủng hộ và phải giải quyết thỏa đáng ý nguyện của họ5. Ruộng đất được chia lại, người chủ ruộng có thể đưa vào HTX hoặc không đưa vào HTX. Các xã viên được chia ruộng đất 5% để phát triển kinh tế hộ gia đình. Ruộng đất 5% này đã giúp ổn định cuốc sống gia đình xã viên và duy trì mô hình HTX6. Ngoài ra, ruộng đất của người dân còn được Nhà nước công nhận QSH hợp pháp. Các diện tích ruộng đất của đồng bào là nhân dân lao động bị cưỡng ép di cư vào Nam mà họ đã đưa vào HTX trước khi di cư thì vẫn được Nhà nước công nhận QSH thuộc về người đã di cư vào Nam, HTX chỉ có quyền sử dụng khi họ vắng mặt. Để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sở hữu và duy trì ổn định trật tự xã hội, phát triển kinh tế nông nghiệp, Nhà nước đã nghiêm cấm việc mua bán trái phép ruộng đất, mọi hành vi phá hoại đất đai làm mất diện tích ruộng đất, làm giảm bớt độ màu mỡ của đất và bỏ hoang hóa ruộng đất. Nhân dân có nhu cầu đổi ruộng, chuyển nhượng ruộng giữa các HTX nông nghiệp với nhau trong phạm vi huyện phải được UBHC huyện cho phép. Nếu diện tích ruộng đổi, chuyển nhượng khác huyện thì phải được UBHC tỉnh, thành phố cho phép. Đối với hoạt động trưng dụng ruộng đất, Thủ tướng Chính phủ đã có Thể lệ tạm thời quy định rõ, khi trưng dụng đất trong nhân dân để dùng vào việc xây dựng những công trình do Nhà nước quản lý phải căn cứ vào những điều kiện: một là, việc trưng dựng đất phải đảm bảo kịp thời và diện tích cần thiết cho công trình xây dựng, không được trưng dụng thừa; hai là, tận dụng đất hoang để hạn chế việc trưng dụng vào ruộng đất của nhân dân. Khi cần lấy diện tích ruộng đất công do nhân dân sử dụng thì cơ quan cần ruộng đất phải báo cho người sử dụng ruộng đất biết trước khi làm thời vụ; ba là, Nhà nước có những biện pháp thích hợp giúp đỡ những người bị trưng dụng ruộng đất tiếp tục sinh sống. Nhà nước bồi thường, phân cho họ diện tích đất khác để họ cày cấy, giúp công ăn việc làm cho họ, chờ họ thu hoạch hoa màu xong…; bốn là, Nhà nước hết sức tránh những nơi dân cư đông, nghĩa trang liệt sĩ, nhà thờ, nhà chùa, ruộng đất của các tổ chức tôn giáo. Trường hợp đặc biệt phải làm vào những nơi đó thì phải bàn bạc kỹ với nhân dân địa phương, với đại biểu của tổ chức tôn giáo. Nếu ruộng đất trưng dụng thuộc một HTX thì phải đưa ra bàn bạc tại đại hội xã viên. UBHC tỉnh sẽ căn cứ vào các ý kiến đó để quyết định bồi thường; năm là, giữ gìn, bảo tồn những danh lam thắng cảnh trong khu vực xây dựng. Trường hợp không thể giữ gìn thì phải được Bộ Văn hóa đồng ý và trình Thủ tướng Chính phủ quyết định. Nếu ruộng đất dùng vào việc xây dựng và kiến thiết cần di dời mồ mả đi nơi khác thì cơ quan cần ruộng đất phải thông báo cho người có mồ mả biết. Đồng thời phải định thời hạn cho họ dời mồ mả đi chỗ khác. Căn cứ vào tình hình cụ thể, phong tục tập quán của từng địa phương mà giúp họ một số tiền phù hợp để làm phí tổn di chuyển. Nếu là mồ mả không có chủ thì cơ quan cần ruộng đất phải có trách nhiệm dời đi một cách chu đáo; sáu là, ruộng đất đã trưng dụng thuộc QSH của Nhà nước, trong trường hợp vì lý do gì mà không xây dựng nữa hoặc không sử dụng, có thể thỏa thuận với người có ruộng đất để trả lại toàn bộ hoặc một phần ruộng đất cho họ. Trường hợp số ruộng đất còn để lại cho người bị trưng dụng quá ít và người này muốn chuyển đi nơi khác làm ăn thì theo đề nghị của họ, UBHC tỉnh, thành phố hoặc Khu có thể chuẩn y trưng dựng cả số ruộng đất còn lại.
Nguyên tắc Nhà nước bảo hộ QSH về đất đai còn ghi rõ trong Nghị quyết số 125-CP của Chính phủ ban hành ngày 28/06/1971 về tăng cường công tác quản lý ruộng đất: “ruộng đất, ao hồ, đồng cỏ của HTX sản xuất nông nghiệp, các cơ sở quốc doanh, các cơ quan đơn vị khác và của cá nhân được Nhà nước chứng nhận quyền quản lý và sử dụng đất đều được pháp luật bảo vệ, không ai được xâm phạm”.
Để bảo vệ QSH XHCN về đất đai trong giai đoạn đó, Pháp lệnh số 147- LCT ngày 11/9/1972 khẳng định: “Rừng và đất rừng thuộc sở hữu của Nhà nước, tức là của toàn dân, không ai được xâm phạm’’7. Để tăng cường quản lý ruộng đất, Thủ tướng Chính phủ đã ra Chỉ thị số 231-TTg ngày 24/4/1974 tạm thời đình chỉ việc lấy ruộng đất trồng trọt để xây dựng. Nếu có nhu cầu cấp bách phải được Thủ tướng Chính phủ cho phép. Việc sử dụng ruộng đất trái với những quy định của pháp luật sẽ bị thu hồi và trả lại cho sản xuất.
Qua các cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ, các quy định về SHĐĐ vẫn được Nhà nước bảo vệ trong thời kỳ kinh tế bao cấp. Năm 1975, đất nước ta hoàn toàn thống nhất, cả nước bước vào thời kỳ quá độ xây dựng chủ nghĩa xã hội, một dấu mốc quan trọng về chính sách đất đai được thể hiện thông qua Quyết định số 188-CP ngày 25/09/1976 của Chính phủ:
- Nhà nước tiến hành quốc hữu hóa các đồn điền và ruộng đất của tư sản nước ngoài. Đối với từng trường hợp cụ thể, Nhà nước sẽ xem xét có bồi thường hay không bồi thường.
- Nhà nước trực tiếp quản lý, sử dụng tất cả các loại ruộng đất cho đến ngày công bố các chính sách này mà còn bỏ hoang ruộng đất không có lý do chính đáng.
- Thu hồi toàn bộ ruộng đất thuộc sở hữu quốc gia, ruộng đất của tư sản mại bản, của địa chủ phản quốc, của bọn cầm đầu ngụy quân, ngụy quyền, cầm đầu tổ chức phản động, của bọn gián điệp, tay sai đế quốc. Thu hồi đất do bọn sĩ quan và nhân viên ngụy quyền dựa vào quyền thế cưỡng đoạt hoặc cưỡng mua của nông dân; ruộng đất “công quản” của bọn ngụy quyền trước đây từ ấp xã trở lên; ruộng đất của địa chủ, phú nông đã bán cho Mỹ, ngụy nhưng thực tế họ vẫn để sử dụng. Khi tịch thu ruộng đất sẽ để lại cho mỗi người trong gia đình địa chủ sống ở nông thôn một số ruộng đất nhất định, nhưng không quá mức bình quân chiếm hữu ruộng đất của một nhân khẩu nông nghiệp ở địa phương, để tạo điều kiện cho vợ con, bản thân họ làm ăn và lao động cải tạo.
- Nhà nước cho phép địa chủ kháng chiến và địa chủ thường hiến ruộng. Riêng đối với giáo hội, đền chùa, những người hoạt động tôn giáo hiến ruộng thì cho phép họ giữ lại một phần ruộng đất dùng vào cúng lễ, nuôi người tu hành, người làm trong nhà thờ, chùa, thánh thất. Nhà nước vận động các nhà tư sản công thương nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, tiểu chủ và công chức của chế độ cũ sinh sống ở đô thị có ruộng đất phát canh thu tô hiến ruộng. Nếu họ không hiến hoặc không hiến hết thì UBHC thành phố, tỉnh ra lệnh trưng thu hoặc trưng mua tùy theo thái độ chính trị của mỗi người. Gia đình nào chuyển về làm ăn sinh sống ở nông thôn thì được chính quyền và nông hội để lại cho họ một phần ruộng đất theo mức bình quân nhân khẩu của nông dân trong xã.
- Nhà nước cho phép các nhà kinh doanh nông nghiệp được tiếp tục kinh doanh trên các đồn điền trồng cây công nghiệp và cây ăn trái, nhưng họ phải kinh doanh theo đúng chính sách và kế hoạch của Nhà nước, khi cần, Nhà nước sẽ tiến hành công tư hợp doanh.
- Nhà nước tuyên bố phải chấm dứt việc phát canh thu tô, xóa bỏ các món nợ mà nông dân vay địa chủ dưới bất cứ hình thức nào và cho phép tư nhân thuê mướn nhân công trong kinh doanh nông nghiệp.
Hiến pháp năm 1980 ra đời, quy định đất đai phải thuộc SHTD8, thuộc về dân tộc Việt Nam. Với Chỉ thị số 57/CT-TƯ ngày 15/11/1978 của Ban Chấp hành trung ương Đảng, Đảng và Nhà nước ta đã tiến hành quản lý HTX. Với Chỉ thị 100/CT-TƯ ngày 15/1/1981, chúng ta đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, đặc biệt là trong sản xuất nông nghiệp. Năm 1987, Luật Đất đai ra đời, đánh dấu một cột mốc quan trọng của hệ thống pháp luật về đất đai. Luật Đất đai đầu tiên của chúng ta quy định “Đất đai thuộc SHTD, do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho các nông trường, lâm trường, xí nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân để sử dụng ổn định, lâu dài”9. Nhưng trong thực tế thực hiện, Luật Đất đai năm 1987 đã bộc lộ quá nhiều hạn chế, nên đã không kích thích được năng lực sản xuất cho nền kinh tế.
Có thể thấy rõ, trong giai đoạn từ sau Cách mạng tháng Tám 1945 đến ngày 30/4/1975 thống nhất đất nước, Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1959 của nước ta quy định sở hữu đa cấp độ – trong đó có sở hữu công và tư nhân – về đất đai. Năm 1960, miền Bắc thực hiện phong trào “hợp tác hóa” vận động nông dân đóng góp ruộng đất vào làm ăn tập thể, nhưng chế định sở hữu đất đai vẫn theo các quy định của Hiến pháp 1959. Đến năm 1987, Luật Đất đai ra đời, quy định “đất đai thuộc SHTD, do Nhà nước thống nhất quản lý” theo tinh thần Hiến pháp 1980.
1.2. Giai đoạn từ sau công cuộc đổi mới toàn diện nền kinh tế đất nước
Năm 1986, Đại hội Đại biểu toàn quốc Đảng Cộng sản Việt Nam khóa VI đã đề ra đường lối Đổi mới, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Ngày 5/4/1988, Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị ra đời, đi vào đời sống và từng bước tháo gỡ khó khăn trong sản xuất, kinh doanh; “cởi trói” và giải phóng năng lượng sản xuất cho người nông dân. Năm 1993, Luật Đất đai mới thay thế cho Luật Đất đai năm 1987 đã mở ra một nội hàm rộng “đất đai thuộc SHTD, QSDĐ thuộc về NSDĐ”. Năm 2003, Luật Đất đai 1993 được thay thế bằng Luật Đất đai 2003.
Từ Luật Đất đai năm 1987 đến Luật Đất đai năm 1993 (sửa đổi, bổ sung hai lần vào năm 1998 và 2001), tiếp đó là Luật Đất đai 2003 (sửa đổi, bổ sung năm 2009), chúng ta thấy, pháp luật đất đai luôn được Nhà nước ta quan tâm bổ sung, hoàn thiện. Qua các đạo luật này, Nhà nước Việt Nam đã ngày càng mở rộng quyền cho NSDĐ10. Từ các quyền chung cho đến các quyền riêng của từng đối tượng sử dụng đất (như Điều 105, 106 Luật Đất đai năm 2003 sửa đổi, bổ sung năm 2009). Nghị quyết Hội nghị lần thứ VII của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa IX đã tập trung chỉ đạo tiếp tục đổi mới chính sách và pháp luật về đất đai, tiếp tục khẳng định đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Đến Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Nhà nước ta vẫn duy trì quyền hiến định là đất đai thuộc SHTD do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu11. Nhưng chúng ta nhận thấy, thực chất NSDĐ đã có quyền tặng cho, để lại thừa kế QSDĐ, nghĩa là Nhà nước đã cho phép người dân được định đoạt tài sản đất đai một cách hạn chế, trong khuôn khổ pháp luật cho phép. Vấn đề định đoạt QSDĐ hạn chế còn được thể hiện thông qua quyền cho thuê, thế chấp, cho thuê lại, hay góp vốn bằng QSDĐ.
Cơ chế quản lý đất đai cũng được đổi mới, đáp ứng yêu cầu đổi mới cơ chế, chính sách đất đai đã được thể chế hóa. NSDĐ được cấp Giấy chứng nhận QSDĐ, được Nhà nước công nhận QSDĐ, được hưởng thành quả và kết quả đầu tư trên đất được giao, được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, bảo lãnh, được góp vốn bằng QSDĐ để sản xuất, kinh doanh12. NSDĐ có nghĩa vụ sử dụng đúng mục đích, bảo vệ đất đai, bảo vệ môi trường, nộp thuế, lệ phí, tiền sử dụng đất, được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và NSDĐ trả lại đất cho Nhà nước khi có quyết định thu hồi đất. Những chính sách quan trọng trong thời kỳ này là:
Thứ nhất, Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất được giao theo quy định của Nhà nước cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hoà miền Nam Việt Nam và Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam. Đây là quy phạm pháp luật về xử lý các quan hệ đất đai tồn tại trong các diễn biến lịch sử đất nước. Nhà nước không bảo hộ những vấn đề phát sinh, tồn tại đã xảy ra, những bất hợp lý trong giai đoạn lịch sử trước đây. Đây chính là biện pháp hạn chế, tránh những xáo trộn về tình hình trật tự đất đai trong cả nước.
Thứ hai, hướng tới sự bình đẳng cho phụ nữ, Luật Đất đai năm 2003 đã đưa yếu tố lồng ghép giới vào trong luật. Vấn đề này cũng đã được cụ thể hóa trong Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000 “1. QSDĐ mà vợ chồng có được sau khi kết hôn là tài sản chung của vợ chồng. QSDĐ mà vợ hoặc chồng có được trước khi kết hôn được thừa kế riêng chỉ là tài sản chung khi vợ chồng có thoả thuận. Tài sản chung của vợ chồng thuộc sở hữu chung hợp nhất; 2. Trong trường hợp tài sản thuộc sở hữu chung của vợ chồng mà pháp luật quy định phải đăng ký QSH phải ghi tên cả vợ và chồng”13.
Tại Nghị định số 70/2001/NĐ-CP ngày 3/10/2001 hướng dẫn thi hành Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000 quy định “tất cả những giấy tờ, đăng ký tài sản gia đình bao gồm cả QSDĐ và QSH nhà ở phải được ghi cả tên vợ và chồng”. Do bất động sản thuộc tài sản chung của vợ, chồng tương tự như QSDĐ, nhà ở gắn liền với QSDĐ ở nên Điều 5 của Nghị định số 70/2001/NĐ-CP còn quy định: Trong trường hợp tài sản thuộc sở hữu chung của vợ, chồng đã đăng ký QSH mà chỉ ghi tên một bên vợ hoặc chồng thì vợ, chồng có thể yêu cầu cơ quan nhà nước cấp lại giấy tờ đăng ký QSH tài sản đó để ghi tên cả vợ và chồng. Nếu vợ, chồng không yêu cầu cấp lại giấy đăng ký tài sản thì tài sản đó vẫn thuộc sở hữu chung của vợ chồng. Trong trường hợp vợ, chồng ly hôn hoặc chia tài sản chung trong thời kỳ hôn nhân thì bên được chia phần tài sản bằng hiện vật đã đăng ký QSH hoặc quyền sử dụng mà có ghi tên vợ và chồng có quyền yêu cầu cơ quan đăng ký tài sản cấp lại giấy tờ đăng ký QSH hoặc quyền sử dụng tài sản.
Thứ ba, Nhà nước có chính sách tạo điều kiện cho người trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối có đất để sản xuất; đồng thời có chính sách ưu đãi đầu tư, đào tạo nghề, phát triển ngành nghề, tạo việc làm cho lao động ở nông thôn phù hợp với quá trình chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất và chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông thôn theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa14.
Nghị quyết Đại hội Đảng IX đã xác lập chủ trương, mở đường cho sự hình thành và phát triển thị trường QSDĐ trong thị trường bất động sản. Vấn đề SHĐĐ và đầu tư tài sản có trên đất đã được Đảng và Nhà nước quan tâm thể hiện thông qua các chính sách tạo lập đồng bộ các yếu tố của thị trường trong cơ chế quản lý kinh tế thị trường định hướng XHCN “hình thành và phát triển thị trường bất động sản, bao gồm cả QSDĐ theo quy định của pháp luật; từng bước mở thị trường bất động sản cho người Việt Nam ở nước ngoài tham gia đầu tư”15. Đây là chính sách thể hiện quyền lực tối cao của Nhà nước về SHĐĐ, chi phối và làm ảnh hưởng chủ yếu đến QSDĐ của cá nhân, tổ chức khi tham gia vào thị trường bất động sản.
Luật Đất đai năm 2003 được ban hành và tiếp sau đó, nhiều chính sách pháp luật được từng bước thể chế hóa, điển hình như Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai năm 2003 (Từ Điều 59 đến Điều 66) các quyền của NSDĐ được cụ thể hóa hơn; Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai (đã được thay thế bằng Nghị định số 105/ NĐ-CP/2009 của Chính phủ); Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất; Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích cộng đồng, lợi ích quốc gia, mục đích an ninh, quốc phòng; Nghị định số 198/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về thu tiền sử dụng đất.
Tuy nhiên, việc quy định chia đất cho hộ gia đình cá nhân “có gần, có xa – có tốt, có xấu” đã làm cho ruộng đất phân tán, manh mún, rất khó khăn khi đưa cơ giới hóa vào đồng ruộng ở nhiều nơi. Nhưng mặt khác, việc phân tán ruộng đất lại có thể phân tán rủi ro khi mùa màng có sâu bệnh, giúp đa dạng hóa sản suất, phát triển sự phong phú các nguồn lực hiệu quả cho xã hội…
Trên thực tế, một số chủ trương, chính sách quan trọng của Đảng về đất đai chưa được thể chế hóa. Các chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất chưa thuyết phục nhân dân và rất khó áp dụng trong thực tiễn. Văn bản pháp luật đất đai ban hành nhiều, nhưng chồng chéo, thiếu đồng bộ16.
Người Việt Nam định cư ở nước ngoài sở hữu nhà ở gắn liền với QSDĐ ở thì có các quyền và nghĩa vụ theo quy định tại Điều 129 và Điều 126 Luật Nhà ở năm 2005; Điều 105, 107 Luật Đất đai năm 2003. Năm 2009, Quốc hội đã sửa Khoản 2 Điều 121 Luật Đất đai năm 2003 để tăng thêm quyền cho thuê, ủy quyền quản lý đối với nhà ở gắn liền với QSDĐ ở. Như vậy, so với quy định hiện hành thì quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà ở là người Việt Nam định cư ở nước ngoài được tăng thêm 2 quyền, nhưng so với công dân Việt Nam ở trong nước thì người Việt Nam định cư ở nước ngoài bị hạn chế hơn 2 quyền đó là quyền bảo lãnh, góp vốn đầu tư bằng tài sản là nhà ở gắn liền với QSDĐ ở: “1. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc các đối tượng quy định tại Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung Điều 126 Luật Nhà ở và sửa đổi, bổ sung Điều 121 Luật Đất đai có QSH nhà ở gắn liền với QSDĐ ở tại Việt Nam. 2. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở gắn liền với QSDĐ ở tại Việt Nam”17.
Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị ban hành năm 2005 đã mở ra một hướng đi thúc đẩy sự phát triển của kinh tế thị trường và bảo vệ tốt hơn các quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Bộ luật Dân sự năm 2005 đã quy định về chuyển QSDĐ, từ Điều 688 đến Điều 735 đã cụ thể hóa các quyền mà nhà nước trao cho NSDĐ. Đặc biệt là trong Luật Kinh doanh bất động sản năm 2006 đã quy định về các loại bất động sản được phép đưa vào kinh doanh (từ Điều 6 – Điều 9) và các hoạt động kinh doanh bất động sản được Nhà nước cho phép (từ Điều 38 – Điều 43).
Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 được nhân dân ủng hộ khi giúp giải quyết những vấn đề vướng mắc trong quá trình cấp giấy chứng nhận QSH nhà và QSDĐ ở; về một số trường hợp thực hiện quyền của NSDĐ; về bồi thường, hỗ trợ về đất; về trình tự thủ tục thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế và khiếu nại về đất đai. Sau hai năm thực thi Nghị định số 84 và việc ra đời Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/3/2009, với quy định về “xác định lại giá đất sát với giá thị trường” và “tại thời điểm Nhà nước giao đất, cho thuê đất, phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư… mà giá đất do UBND cấp tỉnh quy định chưa sát với giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì UBND tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường để xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp”18 sẽ giúp cho thị trường bất động sản minh bạch và linh hoạt hơn. Tuy nhiên, vấn đề xác định giá đất, giá trị QSDĐ và tiền sử dụng đất khi vấn đề SHĐĐ thuộc về toàn dân cần xem xét lại. Nhà nước chưa có hệ thống quản lý đất đai theo địa hạt mà chỉ quản lý đất đai theo chủ thể nên việc thu hồi rồi giao đất mới có cùng mục đích sử dụng nhưng ở vị trí khác thì rất khó xác định việc bồi thường bằng giá trị QSDĐ tính theo giá đất tại thời điểm quyết định thu hồi đất. Nghị định đã có những quy định về hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp trong khu dân cư, đất vườn ao không công nhận là đất ở, hệ số hỗ trợ là 1,5 – 5 lần giá đất nông nghiệp đối với toàn bộ điện tích đất nông nghiệp bị thu hồi. Khi thu hồi đất, Nhà nước thể hiện quyền lực cao nhất của quyền đại diện của sở hữu là quyết định số phận của đất đai; lên phương án đào tạo nghề, chuyển đổi nghề, lập và phê duyệt đồng thời với phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư. Nghị định quy định chặt chẽ về nhà ở và đất ở tái định cư được thực hiện theo nhiều cấp, nhiều mức diện tích khác nhau, phù hợp với mức bồi thường và khả năng chi trả của người được tái định cư. Nghị định số 71/2010/ NĐ-CP ngày 23/6/2010 đã quy định chi tiết về sở hữu, quản lý sử dụng nhà ở bao gồm nhà chung cư, biệt thự tại đô thị; giao dịch về nhà ở. Nhà nước công nhận QSH nhà ở tại Việt Nam của người Việt Nam định cư ở nước ngoài và của tổ chức cá nhân nước ngoài.
2. Một số định hướng và giải pháp tăng cường quản lý nhà nước
2.1. Định hướng quản lý nhà nước đối với đất đai
Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá của quốc gia, vì vậy, cần xây dựng cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với đất đai, làm rõ những đặc điểm của quản lý nhà nước đối với đất đai hiện nay. Trên thực tế, nhà ở của dân chúng là thuộc sở hữu tư nhân. Nhà ở được xây dựng và kiến thiết trên đất. Đất đai lại thuộc sở hữu công. Vô hình trung, chúng ta thấy tồn tại hình thức sở hữu kép trên cùng một diện tích đất đai. Nếu người dân cương quyết bảo vệ QSH tư nhân về nhà ở của mình thì dễ có dấu hiệu xung đột với sở hữu công. Trong khi đó, sở hữu tư nhân về tài sản là yếu tố tạo nên sự năng động, phát triển. Cùng với SHNN, sở hữu cộng đồng, sở hữu tư nhân có thể tồn tại và phát triển để bảo đảm sự bình đẳng xã hội. Nhà nước ta sẽ không tư nhân hóa đất đai, nhưng các quyền của Nhà nước trao cho NSDĐ sẽ ngày càng mở rộng, tuy các quyền đó chỉ tiệm cận đến QSH.
Quản lý đất đai rất cần sự minh bạch. Nhưng năm 2006, sau khi khảo sát, Tập đoàn quản lý tiền tệ và bất động sản Jones Lang LaSalle đã công bố thị trường bất động sản Việt Nam đứng ở cuối bảng xếp hạng minh bạch trong 56 nước vùng lãnh thổ châu Á – Thái Bình Dương. Đây là điều chúng ta phải trăn trở, đồng thời đó là động cơ thôi thúc chúng ta phấn đấu để cải thiện tính minh bạch của thị trường bất động sản trong những năm tới đây.
Một là, thiết lập hệ thống cơ chế tài chính phù hợp để xoá bỏ quan hệ xin cho, tệ tham nhũng đất đai. Cần có cơ quan chuyên ngành định giá đất đúng và sử dụng phương pháp định giá phù hợp. Đây là hoạt động quan trọng để bảo vệ tài sản thuộc sở hữu quốc gia.
Hai là, thiết lập cơ quan tài phán đất đai hoạt động có hiệu quả, hạn chế giải quyết tranh chấp đất đai kéo dài, gây bức xúc trong nhân dân. Triển khai Nghị quyết số 49 của Bộ Chính trị về cải cách tư pháp, tăng cường chuyên môn cho Tòa án hành chính. Cần giải quyết triệt để mâu thuẫn và nghiêm cấm việc xử lý đất đai thiếu công bằng, dân chủ ở nhiều địa phương.
Ba là, xây dựng quy phạm pháp luật đảm bảo quyền lợi của NSDĐ. Triển khai có hiệu quả hoạt động cấp giấy chứng nhận QSDĐ, QSH nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
Bốn là, hoạt động thanh tra, kiểm tra phải làm thường xuyên để Nhà nước nắm chắc, quản chặt quỹ đất đai trên phạm vi cả nước. Hạn chế đầu cơ đất thông qua việc đánh thuế lũy tiến theo diện tích và vị trí của đất.
Năm là, Nhà nước cần tăng cường các hoạt động quản lý dịch vụ công, dịch vụ cho nông nghiệp phát triển, bảo vệ nguồn tài nguyên đất đai và tăng giá trị cho quỹ đất đai của người nông dân. Tăng cường bảo vệ chế độ SHĐĐ.
2.2. Một số giải pháp tăng cường hoạt động quản lý nhà nước đối với đất đai
Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống quy phạm pháp luật đất đai. Cần phải có văn bản dưới luật để làm rõ nội hàm chế định “đất đai thuộc SHTD do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu”, làm rõ hơn nữa quyền và nghĩa vụ của Nhà nước trong lĩnh vực đất đai. Vấn đề giá đất, chuyển mục đích sử dụng đất cần được Nhà nước quản lý chặt chẽ, đặc biệt là đất nông nghiệp và đất đô thị vì hai loại đất này có sự biến động rất lớn trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa.
Thứ hai, hoàn thiện hệ thống quản lý tài chính về đất đai, giá đất. Thuế sử dụng đất và thuế tài nguyên môi trường cần được triển khai để bảo vệ môi trường và phát triển bền vững đất nước. Nhà nước cần tìm giải pháp kiềm chế lạm phát để từng bước hạn chế tăng giá bất động sản. Nhà nước hoàn thiện các quy định về bồi thường và giải phóng mặt bằng. Nhà nước cần điều tiết về tài chính đối với phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do người sử dụng đầu tư.
Thứ ba, cần hoàn thiện các quy định về quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất. Quy hoạch đất đô thị cần được đặc biệt quan tâm khi Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 đã có hiệu lực. Nhà nước cần triển khai các công cụ tài chính có hiệu quả cũng như triển khai xây dựng Luật Đô thị trong thời gian tới, các văn bản về sử dụng không gian ngầm và nâng cao chất lượng hạ tầng đô thị. Khi giá nhà đất tăng cao, việc sử dụng quỹ đất công để phục vụ cho dịch vụ công ngày càng cao thì cần điều chỉnh vấn đề thuế. Nhà nước cần sửa đổi các quy định về giao đất, cho thuê đất và nhà ở cho người thu nhập thấp, thuê mua nhà ở xã hội….
Thứ tư, cần đẩy nhanh tiến độ về cấp Giấy chứng nhận QSDĐ. Đây là một bảo đảm của Nhà nước đối với NSDĐ với tư cách là đại diện chủ sở hữu. Nhà nước cần quản lý đất đai theo địa hạt.
Thứ năm, nâng cao trình độ của cán bộ Toà án, thẩm phán trong quá trình giải quyết tranh chấp đất đai triệt để. Nhà nước nâng cao trình độ cán bộ của UBND các cấp trong hoạt động quản lý đối với đất đai. Đảng và Nhà nước cần tăng cường công tác giáo dục pháp luật về đất đai cho cán bộ và nhân dân.
Chú thích:
(1) Điều 9 Điều lệ cải cách ruộng đất năm 1953.
(2) Điều 15 Điều lệ cải cách ruộng đất năm 1953.
(3) Điều 10 Sắc lệnh số 234-SL ngày 14/06/1955 ban hành chính sách tôn giáo.
(4) Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ III, Đảng Lao động Việt Nam, tập 1, tr. 54, 55.
(5) Chỉ thị số 14 ngày 03/02/1962 về viêc giải quyết đất đai cho nông trường và nhân dân khai hoang và việc quản lý lâm sản của nông trường quốc doanh.
(6) Điều lệ HTX bậc thấp ngày 17/12/1959 ban hành kèm theo Thông tư số 449-TTg ngày 17/12/1959.
(7) Điều 1, Pháp lệnh quy định về bảo vệ rừng ngày 11/9/1972.
(8) Điều 19 Hiến pháp năm 1980 “ Đất đai, rừng núi, sông hồ”.
(9) Điều 1 Luật Đất đai năm 1987.
(10) GS,TSKH. Đặng Hùng Võ “Chúng ta từng chấp nhận sở hữu tư nhân với đất đai”. Theo Ngân Hà, Báo Tiền phong.
(11) Điều 17 Hiến pháp 1992 và Điều 5 Khoản 1 Luật Đất đai năm 2003.
(12) Xem Điều 105 và Điều 106 của Luật Đất đai năm 2003.
(13) Xem Khoản 1 và Khoản 2 Điều 27 Luật Hôn nhân và gia đình. Nxb. Chính trị Quốc gia. H., 2000.
(14) Xem Điều 10 Luật Đất đai năm 2003.
(15) “Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc, Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ IX, Nxb Chính trị Quốc gia, 2001, tr. 100”.
(16) Nghị quyết số 26/NQ- TW ngày 12/3/2003.
(17) Điều 121 Luật Đất đai năm 2003.
(18) Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/3/2009
SOURCE: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP ĐIỆN TỬ
Mọi chi tiết xin liên hệ: Văn phòng Luật sư Quang Thái,
Địa chỉ: G04, 12 Mạc Đĩnh Chi (tầng trệt Tòa nhà City View), Quận 1, TP.HCM
Website: luatsuquangthai.vn
Email: tuvan@luatsuquangthai.vn
Điện thoại: 0903.888.087
